李小雲：調整中國未來十年的扶貧戰略

——取消592個國家級貧困縣，直接瞄準貧困戶　　■通過貧困縣分配資源的方式，已經成為地方與中央在資金分配方面博弈的制度條件和引發腐敗的制度根源。　　■對扶貧資金合法的挪用、滲漏、流失非常大。 如何把資源的決策權、管理權、使用權交給窮人？ 這是未來10年要做的重大改革。　　受訪人：李小雲(中國農業大學人文與發展學院院長)　　經濟增長還能帶來大規模減貧　　南方週末：過去三十年中國經歷了全球最大規模的減貧。 2010到2020年的扶貧戰略即將制定，以往的哪些經驗依然有效？　　李小雲：三十年來，貧困人口大幅下降，經濟增長是最重要的原因。 總體上，中國經濟是有利於窮人的增長。 土地改革帶動了農業發展，吃不飽飯的問題基本消滅；農業就業增加的同時，農業生產力的提高使得農民收入提高；改革開放初期有了資本積累後，經濟結構逐漸從資本密集的重工業向勞動密集的輕工業調整。 由此，中小企業特別是鄉鎮企業的大發展，帶動了農村工作力的轉移，而這又使留在農村的人均收入提高了。　　1990年代之前貧困人口的迅速下降，與這個非常正向的過程相關。 這段時間的增長，每個中國人都受益了。　　南方週末：6月19日，全國政協委員蔡繼明提到一份「權威部門」的報告說，中國0.4%的人掌握70%的財富。 隨著財富更趨集中，經濟增長帶來的扶貧效應，似乎在迅速衰減？　　李小雲：是有判斷說，經濟增長的滴漏效應在下降。 我不完全同意。 的確，增長收益過多流向富裕群體，這從城市人口的勞動生產率大大高於農村就能反映出來。 但中國太大，不同區域的情況完全不一樣。 珠三角、長三角、沿渤海等發達地區和中西部不同。 相當多的中部地區，尤其是西部地區，通過經濟增長帶動貧困人口下降，還很有潛力。　　南方週末：也還有大量貧困人口被遺留在經濟增長的戰車之外。 有針對的扶貧安排似乎越來越重要？　　李小雲：近三十年的減貧，基本上是十年一階段。 最早是經濟增長為主體的減貧；接著是經濟增長與有計劃、瞄準式的開發式扶貧相結合的階段；第三階段要再加上社會發展，對部分人保護式減貧，如這幾年低保、免費教育等的支援。 目前，中央政府的轉移支付，在窮人收入中的占比非常大。 從減貧的維度來講，最初是解決食物貧困；接著是解決收入貧困；現在是緩解多元貧困，比如村裡的基礎設施、衛生條件、教育等。　　貧困縣的歷史使命完成了　　南方週末：通過確定國家級貧困縣下撥扶貧資源，是1986年後對落後地區的主要扶持途徑，1994年貧困縣又由331個增加到592個。 未來是否還繼續以這種方式分配扶貧資源？　　李小雲：扶貧有幾個核心問題：一是瞄準的區域，二是瞄準的群體，三是瞄準的政策。 從區域瞄準來說，我們大概經歷了從大片區的、區域性的瞄準，到縣級瞄準及整村式的村級瞄準三種方式。 「貧困縣」隨著中國區域性發展差異而來，它的確立有兩方面的需要，一是當時的貧困呈現了連片的地理特點，相當多的縣從整體上明顯落後于其他縣，縣又是政府行政計畫的最低一級單元，以縣為單位有利於政府政策和專案的計畫和管理， 所以當時以縣為單元的實際意義很大，以縣為單元的瞄準和執行，對當時的扶貧工作起到了積極作用。 但經過近三十年的發展，通過貧困縣進行瞄準分配扶貧資金已經失去意義。　　首先，貧困縣的窮人並不一定最多。 超過一半的貧困人口已不再集中于貧困縣。 三十年減貧後，貧困人口的分佈呈現出「小集中，大分散」的特徵。 他們只是極小範圍內聚集，可能在某些縣集中，但已不再集中于592個縣，貧困人口在貧困地區有，在中部地區，發達地區也有。 雖然很多貧困縣依然還很落後，但相當多的貧困縣不但不再貧困，而且有的已成為新的縣域經濟發展的典範，這在以資源產業為主的西部地區更為明顯。 在這種情況下將有限的扶貧資金分配給並不貧困的縣就不公平了。　　同時貧困縣的方式，已經成為地方與中央在資金分配方面博弈的制度條件和引發腐敗的制度根源。 即使從扶貧現狀來說，14.8萬個貧困村也相當多不都是分佈在貧困縣。 所以貧困縣的歷史使命已經完成了。 現在對資源的瞄準機制，提出了更高的要求。　　南方週末：那通過確定14.8萬個貧困村來瞄準窮人，應該更有效？　　李小雲：貧困村的概念既有操作性，又反映了貧困人口相對集中在貧困村的客觀現實，所以在過去十年中採用了村級瞄準的機制。 這主要由於一個村的範圍很小，誰是貧困戶大家都知道，很好監督窮人是不是得到了支援。 整村推進已經為直接瞄準窮人做了制度探索。　　但實踐中發現，貧困人口的分佈，並不主要以貧困村為單位，而是成片狀、成特殊經濟地理帶狀分佈的。 比如自然災害的片狀或帶狀分佈，汶川地震就造成了新的貧困帶。 這種類型的貧困在非貧困村同樣很嚴重，因此要建立以貧困戶為單元的瞄準機制。　　建議不同地區確立不同貧困標準　　南方週末：據稱國務院扶貧辦正在草擬新標準，計畫將人均年收入1067元的貧困線提高到1300元。 就中國現在的發展階段，究竟怎樣的生活水準算貧困人口？　　李小雲：我沒聽說要提到1300元。 貧困線是最低生存及滿足衣、居等支出的收入標準。 按購買力比較，在世界銀行最新採樣的75個國家中，我國的貧困線居然最低！ 這導致包含的窮人少，疏漏的窮人多。 世界銀行估計我們農村還有2.54億窮人，而我們的統計只有1500萬，這個差距太大。 但如果大幅提高貧困線，那窮人就太多了，民眾就會問經過二十多年的扶貧，為什麼貧困人口反而更多了，政府不大好給大家說明。　　南方週末：中國各地差別巨大，能用一個貧困線作統一的標準嗎？ 會不會有瞄準偏差？　　李小雲：收入貧困線的確有問題。 某些地方的人收入低於1000多塊的貧困線，但可能並不貧困。 因為當地的基礎設施很好，教育、醫療等都不要錢。 而收入高於貧困線的人，由於沒有社會保障，生活水準可能是貧困狀態。　　改進瞄準機制，要考慮福利水準綜合考慮貧困線。 現在用的是消費收入貧困線：70%用於食物，30%用於其他支出。 很多國家的貧困線是按最低收入群體的10%來界定的，或以平均收入的50%為界。 他們的社會福利一致，大部分人上學，去醫院都大致一樣，而中國的社會福利還非常不一致。 所以建議採用分權化的扶貧標準，即不同地區建立不同標準。　　政府應把扶貧資源的決策權交給窮人　　南方週末：如果將貧困單位下沉到村一級、收入貧困線等方式都很難準確測定貧困人口，瞄準機制該如何改進？　　李小雲：按照收入消費貧困線可以確認窮人，但成本太高，不可能每年都去監測每個農民的收入和支出。 十年來，扶貧的幹部群眾創造了豐富的識別窮人的經驗，四川、雲南、甘肅、廣西、江西等地扶貧部門，就用參與式識別的辦法，把識別貧困人口的權力交給基層民眾。 讓同村老百姓按當地他們認為的標準識別誰是窮人。　　在村一級識別窮人並不難，核心問題是政府的財政支援計畫，和賦權性的參與式工作方式如何結合在一起。　　南方週末：不少地方樂於爭取資金但不重視使用監管，財政扶貧資金容易偏離目標群體，有資料顯示，約80%的貼息貸款貸給了非貧困人口。 這種難題如何解決？　　李小雲：資源牢牢掌握在政府手裡，交易成本太高。 儘管財政部在改革，把資源下發到縣裡，但只要經費掌握在官員手裡，麻煩就比較大。 這麼多年來，真正貪污扶貧資金的相對還比較少，但那麼大系統的運作，合法的挪用、滲漏、流失非常大。 如何把資源的決策權、管理權、使用權交給窮人？ 這是未來10年要做的重大改革。　　村級規劃提高了資金到村的比例，但真正到貧困戶的比例還不高。 資金如何到戶是扶貧工作備受批評的問題，一直沒有解決好。 扶貧開發不是大規模的經濟發展，而是一個瞄準窮人的扶持計畫。 開發窮人的能力，但以政府為主搞不好。 這是三十年的經驗。　　南方週末：具體通過什麼途徑把權力交到窮人的手裡？　　李小雲：農民可以在村委會的領導下組織起來自己做規劃。 資金完全可以由農民自己管理。 財政部和國務院扶貧辦正在做村級發展基金試點，改變過去的財政使用方式，把資金撥到村裡，由農民自己進行資金管理、資金使用的監測。　　已經積累了非常豐富的分權經驗，下一步中央政府可以推進這種扶貧方式。　　南方週末：不少地方的村民並不是很信任村委會，基層政治生態還需要根本變革？　　李小雲：不完全是這樣。 村委會畢竟是村民自己選的，但村只是政府的末端，沒有財政稅收，也沒有轉移支付的管理能力，降低了村民選舉和監督村委會的興趣。 如果建立社區發展基金，政府把應給農民的錢返還給村委會。 有錢了，誰拿到誰拿不到，村民自然就有興趣。 再去推動監督村委會建立組織，管理資金使用。 這種試點已經很多，國務院扶貧辦現在正在做的有社區驅動模式和社區發展基金的模式，即村級發展基金。 小額信貸：不還錢的，都不是窮人　　南方週末：扶貧資金還有一個來源是信貸。 1990年代中國就開始做小額信貸，現在似乎還處於低潮期，怎麼看信貸扶貧的效果？　　李小雲：窮人一般都不能承擔大規模貸款。 但是信貸規模越小，服務成本越高，銀行又不太想幹，所以真正的窮人很難獲得信貸支援。 金融貸款額度的控制，會造成貧困地區資本供應不足，出現信貸斷層。 小額信貸應運而生。　　小額信貸瞄準率較高，專門瞄準窮人特別是婦女。 參與式扶貧與小額信貸，是十年扶貧的兩大創新。　　南方週末：也有很大一部分錢貸出去後收不回來？　　李小雲：中國扶貧基金會、中國社科院以及四川、雲南這些地方做的小額信貸，還款率都很高。 我們在寧夏鹽池支援的小額信貸，過去10年中還款率都在95%以上。 還款率不高的都不是小額信貸。 窮人的信譽很高，他們就只有信譽這點東西，比我們還珍惜它，否則沒辦法生存。 不還錢的都不是窮人，是有錢有權的人。 這個缺陷，也是未來十年的扶貧戰略要想辦法克服的。